每隔几年，在新的欧盟预算生效之前，欧洲领导人将共同出席欧洲理事会，讨论如何将其政策优先事项转变为未来七年的新预算框架，最终由欧盟委员会提出包括“多年期财务框架”（MFF）及其管理规则在内的一揽子计划，规定欧盟在未来七年可支出的费用；以及对“自有资源”的决策，以使欧盟确定如何为该预算提供资金。委员会还为新的部门计划提出建议，这对于欧盟政策的制定也很重要。在欧盟委员会达成一致后，由所有成员国直接选举产生议员的欧盟议会——欧盟的民主机构以及政治辩论和决策的论坛——决定是否接受或拒绝，这一过程以MFF获得通过而告终。在本轮预算周期结束之前，又会开始下一个预算周期的谈判。经过四天四夜的谈判，2020年7月21日早上，欧洲国家元首和政府首脑就2021-2027的欧盟新预算以及用于缓解新冠疫情打击的复苏基金达成一致。因为新冠疫情爆发，且至今仍有许多国家的疫情未能得到充分遏制，预计今年欧盟经济将萎缩7.4％[1]。因此起草这项MFF提案比以往更具挑战性。欧盟近来对采取应对气候变化行动表现出更大的野心，最引人注目的是去年年底提出的“欧洲绿色新政”。因此，欧盟认为这项新预算不仅是帮助各国防止遭受进一步的破坏，从疫情中复苏的方式，还可以借此“为眼前需求提供基本资金，为绿色和数字转型提供长期投资”[2]。最终协商的结果是达成了一笔总计18243亿欧元的协议，其中MFF占10743亿欧元；其余7500亿用于名为“下一代欧盟”的复苏基金，包括3900亿欧元补贴和3600亿欧元贷款。欧盟将首次在资本市场上借款为“下一代欧盟”提供必要的资金，这些贷款必须在2058年前偿还。因此，“下一代欧盟”实际上还有绑定机制的功能，使27个会员国因长期债务承诺而联合。此项协议是否足以支持欧盟重整旗鼓，并向更绿色和数字化社会转型依然是个问题。仅从一揽子计划的规模来看，三年内提供的3900亿欧元补贴不到欧盟年度GDP的1％，并要在整个欧盟分配，这看上去有些微薄。相比之下，例如德国政府为促进国家经济发展共筹集了1.3万亿欧元（占德国GDP的30-35%）[3]。图片说明: 欧盟2021-2027总体预算分配 (欧盟委员会)
这项预算提案涵盖了欧盟所有主要支出领域，包括但不限于如科学与创新、投资、运输和物联、公共管理、移民与边境管理等。与环境和绿色转型相关的主要是共同农业政策（CAP）和公正过渡基金（JTF）。此外，鉴于此前提出的绿色承诺，如欧元区到2050年实现碳中和的目标，欧盟委员会已将MFF和复苏计划与其绿色承诺联系起来：制定总体气候目标，规定所有支出中的30％应当用于实现绿色转型，其余资金应全面遵守绿色新政的“无害”原则。此外，所有资金都将与新的2030年气候目标挂钩，该目标将在年底之前商定[4]。目前，预算仍只是一项提议，但可以通过研究一些建议项目来了解欧盟旨在深入的大体方向。因为其中许多建议只向媒体展示，欧盟尚未公开发布，因此这些计划有可能会变化。- 支持农民和农村地区进行结构性调整，这对“欧洲绿色新政”的实施非常必要。
- 支持《欧盟2030年生物多样性战略》和Natura 2000，这是欧盟建立和实施的一个保护稀有和濒危物种的自然保护区网络。
- 支持《“农场到餐桌”战略》，该战略旨在使欧盟的食品体系更加公平、健康和环境友好。
- 减少农药、抗微生物剂和化肥的使用，减少食物浪费，向更健康，更可持续的饮食方式转变。
图片来源：Marc Kjerland / Flickr通过公正过渡基金和相关计划，欧盟旨在以下领域进行投资：- 通过一些方式提高建筑效率，例如将现有建筑年翻新率翻倍，安装太阳能电池板、隔热层，建立可再生能源供热系统。
- 促进低碳汽车的发展，例如在欧盟安装一百万个电动汽车充电站（用于电力和氢能汽车），支持城市和公司移交车队以实现低碳选择，建立可持续的交通基础设施，推广零排放火车。
- 清洁技术，例如可再生能源、储能、清洁氢、电池以及碳捕获和存储。绿氢受到特别的关注，因为它可能对水泥和钢铁生产等重工业脱碳至关重要。与其相关的建议是启动“差价合同”计划，以支付氢项目中欧盟碳许可证价格与削减二氧化碳实际成本之间的差额。
- 支持失业人员，帮助他们学习新技能。帮助小企业创造新的经济机会，实现绿色转型。这在建筑行业将特别有效，因为新冠疫情欧盟有600万个建筑岗位岌岌可危[5]。
- 支持循环经济，在设计、重复使用、维修和循环回收领域创造工作岗位[6]。
除了为实现气候目标而努力的这些建议之外，欧盟还希望通过实施多种税收（其“自有资源”）来推动消费者和企业向绿色替代发展。这种方式巧妙地将绿色议程与通过增加收入获得更平衡的预算结合在一起。提议包括：2021年开始征收不可回收塑料税，2023年开始征收数字税和“脏”钢铁税以及仍在制定中的金融交易税。谈判桌上的其他选项还有对航空和航运业/或利用排放交易系统征收碳税。图片说明: 预算提案中关于“自有资源”相关政策实施的时间线 (欧盟委员会)这项协议具有历史意义，但也必须指出，为达成该协议，已经做出了许多重要让步以取悦所有相关方。例如，复苏协议中很大一部分从补贴转向贷款，成员国在欧盟预算年度会费上也享有相当大的折扣优待。与最初的提议相比，其他让步导致最终协议有许多删减，比如医疗保健和创新能力——复苏计划中的两个重要支柱；农业和提高欧洲经济凝聚力的项目等。尤其是公正过渡基金是欧盟启动绿色新政和去煤的最重要支柱[8]，但却从400亿欧元削减到175亿欧元[9]。预算削减遭到了很多批评，尤其是在绿党圈子和科学机构中，这些人担心目前提案中的预算无法达成为欧盟转型而设定的目标，因为许多绿色转型必须通过绿色氢等新技术来实现。在使用的工具方面也存在批评的声音。税收对于解决预算赤字可能非常有用，但它并不是行为改变的最有效工具。最好的方法是给予生产者一些时间提出替代方案。反过来讲，由于自新冠疫情以来油价大幅下跌，新塑料的生产变得非常便宜，因此不可回收塑料税可能会使回收旧塑料在经济上再次可行。到目前为止，对这项协议的接受程度似乎参差不齐。但是无论如何，为了使该协议及其许多建议生效，欧洲议会必须首先就预算达成一致，而各国政府则必须就欧盟征收本国税收达成共识，要达成这两项不是易事。时间将证明欧盟能否成功达成一项既及时又雄心勃勃的协议，以确保实现其气候目标。至少欧盟提出了一些有趣的建议，可以提高其他国家履行承诺的门槛，并利用新冠疫情带来的机会推动绿色转型。在某些领域，有可能带来合作的空间，例如发展清洁氢能，这对欧盟和中国来说都是重要议程。尽管此时双方正值贸易谈判的非常时期，但希望欧盟和中国在有助于实现更绿色的未来的问题上能够达成共识。参考文献
- https://www.consilium.europa.eu//media/45109/210720-euco-final-conclusions-en.pdf
- https://eur-lex.europa.eu/legal-content/EN/TXT/?qid=1591586415749&uri=CELEX:52020DC0442
- https://www.consilium.europa.eu/en/policies/eu-budgetary-system/multiannual-financial-framework/
[1] https://www.statista.com/statistics/1102546/coronavirus-european-gdp-growth/
[2] https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/qanda_20_935
[3] https://www.wsj.com/articles/germanys-second-coronavirus-stimulus-package-brings-total-support-to-1-3-trillion-11591226131
[4] https://www.euractiv.com/section/climate-environment/opinion/what-the-european-council-on-recovery-tells-us-about-european-climate-politics/
[5] https://www.wri.org/blog/2020/06/europe-charts-course-sustainable-recovery-covid-19
[6] https://www.reuters.com/article/us-eu-budget-recovery-climate-factbox/factbox-key-climate-spending-in-eus-green-recovery-plan-idUSKBN2331RB
[7] https://www.consilium.europa.eu/en/infographics/recovery-plan-mff-2021-2027/
[8] https://balkangreenenergynews.com/eu-launches-just-transition-platform-for-coal-regions/
[9] https://www.rechargenews.com/transition/eus-just-transition-fund-scaled-down-in-emotional-roller-coaster-summit/2-1-845859